论我省家政服务业存在问题及立法探析

　　芦山县人民法院 骆明泽

　　随着社会分工的专业化、家庭结构的小型化、人口的老龄化和生活的现代化，加之近年来四川省城乡居民收入水平不断提高，消费能力不断增强，家政服务需求日渐旺盛。但四川省家政服务业在快速发展的同时，依然存在行业发展不规范、服务质量不高、权益保障难等诸多问题，研究制定《四川省家政服务条例》，健全行业监管机制，推进行业诚信建设，规范行业发展，保障各方权益，是十分必要的。

　　一、家政服务业存在的问题

　　（一）服务质量难以保障。现行立法没有对家政服务人员“持证上岗”作出硬性规定，导致家政服务人员素质良莠不齐，从业人员职业化程度较低，拥有高素质、高技能从业人员总体偏少。家政服务人员大多来自农村地区，自身素质不高且文化程度较低，很多人未接受过职业道德和专业技能培训，难以满足市场服务需求；加之家政服务人员有无犯罪记录等信息，雇主难以掌握，部分家政企业仅能起到中介作用，对从业人员的审查筛选、持续监管和教育培训不到位，给了“问题家政”以可乘之机，虐待幼童、殴打老人、偷盗钱财等新闻屡见报端，甚至出现了一些极端安全事件。

　　（二）合法权益缺乏维护。由于注册成本低、手续简单等原因，致使家政服务行业准入门槛较低，面对巨大的市场需求，大量经营者涌入，导致家政服务机构专业水平和管理水平参差不齐，盛行粗放型管理模式，家政服务机构没有履行相应主体责任，不签合同、不缴社保、不买商业险的情况比较普遍，超时劳动、休息、休假难等情形屡见不鲜，形成家政服务人员“权益保障难”的困境。

　　（三）行业发展规范不够。家政服务行业组织化程度不高,行业自律不足，市场存在无序竞争的现象,行业内不合规、不诚信行为时有发生。家政服务业产业化、规模化水平较低,家政服务企业“小、散、弱”特征突出, 连锁化、品牌化经营比例较低，行业整体服务欠缺规范化和标准化。

　　（四）统一监管机制欠缺。商务部门对家政服务行业的行业发展、服务质量进行管理；家政企业的注册登记受市场监管部门管理，家政服务人员的资格认证、劳动就业由人社部门管理；由于从事该行业的女性居多，妇联也会介入进行相关业务指导；多头管理后，各个部门都管一点，实际很难监管到位。

　　二、家政服务立法现状及问题

　　(一)劳动法领域的法律规定

　　《劳动法》是新中国成立以来第一部以保护劳动者合法权益为宗旨，全面规范调整劳动关系的基本法律。《劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”第十六条规定：“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。 建立劳动关系应当订立劳动合同。”由于家庭雇主或个人雇主不包含在用人单位的范围之内，家政服务人员与家庭雇主或个人雇主之间不能构成劳动合同关系，故家政服务人员被排除在《劳动法》保护范围之外。

　　2006年最高院颁布《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第七条第四款规定：“家庭或者个人与家政服务人员之间的纠纷不属于劳动争议”。2008年颁布的《劳动合同法》第二条明确规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。”依然将家政服务人员排除在《劳动合同法》的调整范围之外。

　　(二)民法领域的法律规定

　　2003年最高院颁布《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条规定：“雇员在从事雇佣活动中致人损害的，雇主应当承担赔偿责任；雇员因故意或者重大过失致人损害的，应当与雇主承担连带赔偿责任。雇主承担连带赔偿责任的，可以向雇员追偿。”2010年颁布的《侵权责任法》第三十五条规定：“个人之间形成劳务关系，提供劳务一方因劳务造成他人损害的，由接受劳务一方承担侵权责任。提供劳务一方因劳务自己受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。”随着家政服务业的专业化、个性化发展，尤其是“互联网+家政服务”的兴起，市场上出现了一些常见的家政服务模式，如雇佣制、中介制、员工制，会员制、共享制等，在不同模式中，各方主体会产生不同法律关系，而对家政服务中各主体的法律关系定性现行法律没有作出明确规定，导致出现纠纷无法可依，造成各方争议纠纷频发且协调难度大，产生了处理家政服务纠纷时裁判标准、尺度不统一的问题。

　　(三)部门规章

　　2012年商务部颁布《家庭服务业管理暂行办法》，《暂行办法》对家政服务机构、家政服务员和消费者的权利和义务进行了界定，并规定县级以上商务主管部门负责本行政区域内家庭服务业的监督管理。目前2013年实施的《暂行办法》距今已7年时间，但随着家政服务业在发展中出现的新问题、新情况，同时又不断融入了新业态、新方式和新内容，《暂行办法》中的内容规定一定程度上已经滞后于家政服务业的新发展、新变化。

　　(四)地方性法规

　　2001年3月22日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《深圳经济特区家庭服务业条例》，《深圳经济特区家庭服务业条例》共六章三十五条，分为总则、家庭服务经营者、家庭服务人员、家庭服务消费者、法律责任和附则，是国内首部针对家庭服务行业的地方性法规，填补了家庭服务行业立法上的空白。

　　2019年2月19日，上海市十五届人大常委会第十六次会议表决通过了《上海市家政服务条例》，将于2020年5月1日颁布实施。《上海市家政服务条例》共七章四十三条，分为总则、机构和人员、规范和管理、促进和发展、行业建设、法律责任和附则，《条例》对家政服务适用范围、家政服务各方权利义务关系、鼓励发展员工制家政服务机构、发挥行业组织作用等方面进行了明确的规定，为规范家政行业的监督管理，维护家政服务各方的合法权益，提供了强有力的法律支撑。

　　深圳市和上海市的立法经验可为我省研究制定《四川省家政服务条例》提供有益参考借鉴。

　　三、家政服务立法的必要性

　　(一)目前全国没有一部统一的专门调整家政服务业的法律或行政法规，存在立法空白或漏洞，需要地方立法来补充。任何一个行业要想健康发展，建立行业规范是基础，而家政服务业目前在服务标准、服务价格、服务保障、权益维护，争议解决等方面存在诸多问题，需要通过地方立法明确家政服务人员、用户、家政服务机构的权利和义务，维护家政服务三方主体的合法权益，清晰理顺和准确定位三方之间的法律关系，强化监管措施规范行业发展。

　　(二)制定《四川省家政服务条例》是促进四川省家政服务业规范化、标准化、职业化发展的必由之路。家政服务业是事关千家万户福祉的朝阳产业，随着我省经济社会的快速发展，尤其是80后、90后、00后群体明显增加家政服务的需求，我省全面二孩政策落实引发新生儿“孕、生、养、育”家政需求的增长等综合因素，我省家政服务业将持续呈刚性增长，对于我省促进消费、改善民生、扩大就业有着十分重大的意义。据行业调查显示，仅仅2019年成都市一地的家政行业营业总收入约165亿元，家政从业人员超过42万人。要充分发挥立法的引领和推动作用，制定《四川省家政服务条例》，实现良法善治，有利于推动家政服务业的规范化、标准化、职业化发展，顺应家政服务业个性化、多元化、精细化的发展趋势。

　　(三)制定《四川省家政服务条例》，可为日后全国统一的家政服务立法积累经验，提供样本。据中国劳动和社会保障科学研究院发布的《中国家政服务业发展报告(2018)》显示，近年来，我国家政服务业产业规模继续扩大，连续保持20%以上的年增长率。2018年，我国家政服务业的经营规模达到5762亿元，同比增长27.9%，从业人员总量已超过3000万人。2019年国务院办公厅印发《关于促进家政服务业提质扩容的意见》，提出了36条具体政策推动家政服务业更好满足人民群众日益增长的美好生活需求。家政服务业是第三产业的重要组成部分,事关民众生活质量和幸福指数,也是拓宽就业渠道和扩大内需消费的重要途径，具有成为万亿元级别产业的潜力，发展前景巨大。国家日后很可能在全国层面针对家政服务业制定统一法律或行政法规，故制定《四川省家政服务条例》应注重加强和其他各法律规章之间的衔接整合，深入梳理具有全局性、关键性、支配性作用的重要制度规范，为全国统一家政服务立法提供有益的四川经验或“四川样本”。