浅析市域社会治理中的法治构建

芦山县人民法院 何俊超

随着我国城镇化进程的速度加快，伴随城镇化带来的人口集中给我国社会治理提出了新的要求，化解社会经济发展过程中大量的矛盾纠纷，需要进一步完善和创新社会治理，维护社会和谐稳定。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央结合我国社会主义初级阶段的基本国情，提出统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，不断推进社会治理现代化。社会治理体系是一个广维度、多层级、集政治性、专业性、法治性、技术性为一体的复杂过程，法治作为不断完善创新社会治理现代化的重要因素和推动力量，其重要性毋庸置疑。

一、市域社会治理中的法治意义探讨

2018年6月4日，中央政法委秘书长陈一新首次提出“市域社会治理现代化”概念，要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，树立“五大导向”，优化“四大体系”。“市域社会治理”以区别于下一级“县域”和上级“省域”，将社会治理的视角集中到市级城区，打破以往将社会治理，矛盾纠纷的化解压力过多积压在基层城镇一线，而忽视和弱化了市级领域对社会治理的参与和协调统筹作用，对创新开展社会治理工作具有重要意义。在市域社会治理现代化中必然离不开法治力量的推动，因此对市域社会治理的法治化研究有其必要性和现实意义。

（一）法治能力是社会治理现代化中推进法治政府建设的重要保障。在以习近平同志为核心的党中央的正确领导下，一方面政府大力推进简政放权，法治政府、社会治理现代化建设取得了一定成果，但另一方面在社会治理中仍然存在多部门职权不明、执法不规范、服务群众缺位、不作为、乱作为等问题。如何以法治规范社会治理过程中不作为、乱作为、权责不明等问题，如何以法治规范政府信息公开、完善政府职能划分、提升政府决策的有效性，推进法治政府建设，规范社会治理，更好地服务人民群众需求，依法化解社会经济发展中的矛盾纠纷，是当前强调市域社会治理中急需探讨的问题，亦有其广泛社会价值。

（二）法治程序是提升市域社会治理专业性科学性的内在动力。法治不仅是社会治理现代化的具体要求，也是社会治理高效有序运作的内在支撑。市域社会治理，是一个系统性强、联动性强、针对性强的社会民生工程；维护社会和谐稳定，是一个政治性、智慧性、技术性一体的复杂事务，法律是治国之重器，良法是善治之前提，市域社会治理需要法治精神、法律素养、法治程序指导来培养和提升市域社会治理中依法执政、依法决策的能力，将法治程序作为市域社会治理的轨道，才能充分发挥法律的公平、公正、专业、科学作用，来规范市域社会治理的机制建设、制度完善、依法决策水平，让市域社会治理更具专业性和科学性。

（三）法治建设是保障市域社会治理朝依法治国战略发展的基础。深化全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化建设是党中央一直以来的要求和各级党委政府不断践行的目标，也是人民群众对党和政府的迫切要求。社会治理的现代化进程可以说也是法治化进程，重视法治能力建设是市域社会治理主动对接依法治国的内在要求，也是实现国家治理能力和治理体系现代化的必然举措。法治建设与社会治理是相辅相成的，以法治建设夯实市域社会治理的内核，确保依法依规做好市域社会治理工作，也体现了依法治国战略不断层层落实，向下深入。

（四）法治环境是保障市域社会治理充分发挥作用的基础条件。法治环境是指全社会主张法律主治，依法而治所形成的特定意义上的社会环境。来自搜狗百科市域社会治理，离不开良好的法治环境氛围。法治环境的好坏直接影响一个地区的社会治理的水平，影响一个区域经济社会的健康有序发展，影响当地群众的生活幸福感。而健康良好的法治环境，需要全社会学法、懂法、守法、用法。所以在市域社会治理中，应当思考如何营造良好法治环境，良好的法治环境可以服务于市域社会治理，有利于社会和谐稳定减少社会矛盾纠纷。

二、在市域社会治理中如何做好法治构建

依法治国大战略的实施落实需要结合我国特色社会主义制度的基本国情，而市域社会治理的法治构建则应因各地的经济社会发展情况不同，呈现出多元性和本地特色，但并不意味着各地市域社会治理在法治建设上仅有差异性没有共同特征，相反，法治构建是一个在社会治理中具有普遍研讨意义的课题，无论各地的社会治理区域环境呈现出何种差异性，各地在社会治理中的法治构建仍然需要从法治化所涵盖的立法、执法、司法、法律服务等诸多环节去探讨，从法治进程的规则制定，实施落实去探索，在各地具有普遍性。

（一）市域社会治理中的地方立法问题探讨

社会经济的发展和城镇化的城市进程，引发了社会矛盾的不断演变和多发，同时随着法律的宣传普及和人们法治观念的不断完善，人们对社会治理中的规范化和法治化提出了更高的要求。社会环境的快速变化和近年来地方立法的延后性，导致某些地区出现了目前的地方立法无法适用的问题，以及在出现新型矛盾纠纷时的立法空白问题，造成市域社会治理过程中，法律适用不足，甚至是执法过程中无法可依的困境，法律具有稳定性，尤其是国家法律因其普遍适用性，其修改和完善需要反复斟酌和考量，但地方立法在考虑法律稳定性的同时，也应结合当前本区域的实际情况，在地方立法上更具针对性和灵活性，以弥补国家法律层面上的不足，因此在市域社会治理中应当充分发挥地方立法的作用。

1.完善地方党委在立法工作中重大问题的决策程序，保障地方立法中的社会主义方向。党的领导贯彻依法治国的全过程，只有坚持党的领导，才能坚守法治建设的社会主义方向。地方党委在地方立法中应充分发挥领导作用，尤其是完善立法中重大问题的决策程序，注重地方立法中的决策程序规范化、民主化、公开化，注重地方立法过程中的意见沟通交流，充分听取群众、法律专家、政府各部门的意见，确保地方立法的合法性、权威性、科学性。

2.以问题为导向完善地方立法，保障地方立法不越位、不缺位。地方立法权为各地社会治理中独具特色的本地问题提供了法律支持，弥补了国家层面立法在各地适用性上的不足。在市域社会治理的立法逻辑中，应突出问题导向完善立法，针对本地社会经济发展中的突出问题和普遍影响群众的典型矛盾，充分发挥地方立法的补充完善功能，把准抓牢当地矛盾纠纷多发问题中突出的立法缺失和制度缺位，就本地突出性、普遍性的问题做好地方立法工作，使市域社会治理有法可依。同时要注意在立法过程中避免与国家、省级上位法的冲突，合理适当使用立法权，让市域社会治理的法治保障不越位、不缺位。

3.强化地方立法对市域社会治理的规范和服务作用，转变过度依赖行政执法的观念，以往，地方除了省级注重以立法制定规则完善制度机制，在下一级的市域社会治理中更多依靠行政手段进行社会治理，而忽视了地方立法对规则机制的建设作用。行政手段虽然对社会治理的实际问题解决具有一定实用性，但无法从制度层面进行制度规范，，导致的后果可能是各部门执法标准不一，解决问题无相关法律依据，而地方立法正是从规则层面完善和弥补行政执法标准不一、执法依据不足的有效手段，因此在市域社会治理中应转变观念，从过度依赖行政执法向强华地方立法的有效性转变，真正实现依法执政和法治政府建设。

4.坚持以立法推动市域社会治理的制度建设，建立多层次的社会治理体系。制度建设是市域社会治理中的重要部分，对保障社会治理的规范性具有重要意义，而社会治理过程中的制度规范必然要通过地方立法的不断完善和调整。要充分发挥地方立法的指导和规范功能，以完善市域层面的制度建设，构建上下联通的社会治理体系为目标，不断强化市域层面的法治理论研究和政策方针制定，达到市域治理对下级县域层面的指导完善和对上级治理层面的贯彻执行反馈。坚持以完善地方立法推动社会治理制度的不断优化，构建多部门的统筹沟通协调机制，，构建多层次、上下联动的矛盾纠纷化解机制，从而形成社会治理的力量整合。

三、市域社会治理中的法治实施

党的十九届四中全会明确提出五大体系：加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系，严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系。中央的精神落实到地方层面的市域治理，需要将法治实施跳出立法层面，与社会治理紧密相连，更强调对执法层面、司法层面、法治监督层面等实施层面的研讨。

（一）以法治政府主导市域社会治理，保障政府在社会治理决策中的合法性。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法治工作的核心是维护社会公平正义，而社会的和谐稳定离不开对公平、公正的法治价值追求，社会治理离不开立法，更离不开法治对社会的引领作用。在地方行政管理区域内，地方政府是当地社会治理的主要责任人和实施者，地方各级政府、必须在党的领导下开展工作，也必须在法治的规范内开展工作，政府执政的权威性来源于法律，法治政府是市域社会治理各项工作有序开展的重要保障。法治政府建设的关键在于行政执法的合法性问题，在市域社会治理中，要突出法治政府作为主心骨的主导作用，积极加快政府职能转变，坚持“法无授权不可为”，改变行政执法中诸如执法不规范、不作为、乱作为等现象，严格依法执政，依法决策，保障政府决策的合法性、规范性、公开化。

（二）在社会治理中厘清行政权和司法权的界限，确保司法权的依法独立行使。司法公正，是维护社会治理成效的重要保障，目前，一些地区仍在不同程度存在行政干预司法的问题，在社会治理中行政权越权司法权的问题也较普遍，比如在涉及一些当地的重大矛盾纠纷又属于法院、检察院的职权处理范围时，干涉具体问题的处理，导致在市域社会治理过程中未形成合力，反而影响了社会矛盾纠纷的有效化解。地方党委和政府需要在社会治理中厘清行政权和司法权的界限，加强对法院、检察院依法依法行使司法权的保护，对属于法院、检察院的职权范围不能加以行政手段干预，要防止和遏制行政部门个别党委、政府领导越权干预司法，插手具体案件处理的行为，从制度上支持司法机关独立行使司法权，建立领导干部插手干预司法，插手具体案件处理的责任追究制度，只有地方党委、领导干部带头尊法守法，支持当地司法机关的工作，在社会治理中司法机关的职能作用才能得到有效发挥。

（三）强化社会治理中权利的运行和监督，突出监督重点难点。能否建立完善的监督制度，直接关系到市域社会治理的成效转化。在市域社会治理中，纪检监察机关的重要性毋庸置疑。近年来国家监察体系改革不断深化，这与党中央深刻意识到构建完善的党和国家监察体系，强化权利运行的制约和监督对推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义。党中央的高瞻远瞩，层层落实到市域社会治理中，就必须建设符合市域社会治理，面向基层、城区的法治监督体系。在法治监督体系中，党内监督是重点，以党内监督为主导推动各类监督相互协调，规范社会治理中权利的运行，需要纪检监察机关、纪检监察人员深化运用监督执纪四种形态，层层织密监督网，认真贯彻落实党风廉政建设，坚守反腐败斗争战线，塑造风清气正的政治环境。此外，要拓宽群众的问题反映渠道，善于收集和倾听社情民意，找到社会治理中的突出问题、重点问题，严防滥用职权、徇私舞弊、贪赃枉法等权利运行中的漏洞。

四、市域社会治理中的法治服务与保障

法治保障体系是社会治理中的重要一环，其中包含法治队伍人才建设、市域、基层法治服务与法治宣传，公共法律服务的科技化、智能化等直接面向人民群众服务的诸多内容，直接影响人民群众对社会治理的满意度和评价。这里重点从市域社会治理中的法治人才培养和法治服务方面进行探讨。

（一）畅通法治人才交流渠道，推进法治队伍建设。推进市域社会治理法治化、现代化是一项全面系统专业性强综合性强的工作，必须有法治专业人才队伍做支撑，才能为加快推进市域社会治理提供有力的组织和人才保障。一方面要从符合条件的法律专业中择优招录法治工作者，另一方面要促进社会治理中立法、司法、执法等多部门多领域的人才交流，以提高社会治理中法治队伍的整体素质。在构建法治队伍中，要注重法治人才队伍的专业化、正规化、职业化建设，同时也要重视法治队伍的综合能力提升，以适应不断提升的市域社会治理新要求。

（二）以群众需求为导向提升市域治理公共法律服务水平，提升矛盾纠纷多元化解机制适用性。将群众矛盾纠纷化解引领到法治渠道，需要构建以完善的公共法律服务体系，引导群众按照法律规定和程序依法合理表达诉求，防止小问题变成大问题，一方面要加强社区、街道、城区、城镇矛盾纠纷排除，加强基层法律公共服务设施建设，保障人员社区、城镇法律服务人员配置，一方面要广泛运用多元矛盾纠纷化解机制，针对群众纠纷的可调性强，多部门合力化解，广泛配合参与社会治理中大量基层群众矛盾纠纷化解和调解工作，从根本上减少矛盾和诉源，促进社会和谐稳定。